PREMESSA
Nell’ambito del progetto di riforma della PA., partito intorno agli anni ’90 del secolo scorso con l’obiettivo di migliorarne l’efficienza e di ridurne i costi, è stata attuata quella che, con termine atecnico, è indicata come la c.d. privatizzazione del pubblico impiego, ossia la parificazione, sotto il profilo normativo e tecnico-operativo, del lavoro pubblico con quello privatistico.
La scelta del legislatore di operare in questo senso è scaturita dalla percezione che buona parte delle disfunzioni dell’organizzazione e dell’azione amministrativa fossero addebitabili ad un regime normativo troppo rigido e garantista per il lavoratore pubblico e che, quindi, l’applicazione di principi e criteri mutuati dal mondo privatistico avrebbe prodotto effetti positivi sull’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa.
Al fine di spingere sempre più nella direzione di realizzare un’organizzazione pubblica efficiente ed efficace e della separazione tra politica ed amministrazione, è stata attuata anche la riforma della dirigenza e la creazione della vicedirigenza che dovrebbe rappresentare l’area dei quadri direttivi dell’Amministrazione italiana, al pari di quanto previsto nel mondo del lavoro privato.
La vicedirigenza viene introdotta nell’ordinamento pubblico dalla c.d. legge Frattini (legge 15 luglio 2002, n. 145, recante “Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato”), che ha aggiunto al D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, contenente “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, l’art. 17-bis, rubricato Vicedirigenza .
Detta disciplina, sebbene prevista dal 2002 da norma di rango primario, non ha ad oggi trovato attuazione.
La mancata attuazione è stata qualificata dal tribunale di Napoli (sezione lavoro, nella sentenza del 3 febbraio 2009) condotta inadempiente e come tale viene percepita da quei lavoratori pubblici che troverebbero nel compimento della previsione normativa il riconoscimento dell’impegno sempre più articolato che si richiede ai funzionari pubblici e vedono negata la loro posizione e professionalità dall’inadempimento dei rappresentanti delle parti contrattuali.
Ciò ha determinando un susseguirsi di contenziosi sul valore precettivo o programmatico della norma, peraltro decisi in maniera non uniforme dai giudici e conseguente diversità di comportamenti anche nella pubblica amministrazione, tant’è che alcune Regioni hanno già istituito la nuova area (Puglia, Liguria, Sicilia).
STATO DELL’ARTE
L’art. 17-bis del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, nel testo attualmente vigente, stabilsce: “ La contrattazione collettiva del comparto Ministeri disciplina l’istituzione di un’apposita separata area della vicedirigenza nella quale è ricompreso il personale laureato appartenente alle posizioni C2 e C3, che abbia maturato complessivamente cinque anni di anzianità in dette posizioni o nelle corrispondenti qualifiche VIII e IX del precedente ordinamento. In sede di prima applicazione la disposizione di cui al presente comma si estende al personale non laureato che, in possesso degli altri requisiti richiesti, sia risultato vincitore di procedure concorsuali per l’accesso alla ex carriera direttiva anche speciale. I dirigenti possono delegare ai vice dirigenti parte delle competenze di cui all’articolo 17”.
L’art. 10 comma 3 della legge 145 del 2002 stabilisce che: “la disciplina relativa alle disposizioni di cui al comma 3 dell’articolo 17, che si applicano a decorrere dal periodo contrattuale successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore della presente legge, resta affidata alla contrattazione collettiva, sulla base di atti d’indirizzo del Ministro per la funzione pubblica all’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) anche per la parte relativa all’importo massimo delle risorse finanziarie da destinarvi”.
Pertanto, l’art. 10 ha rinviato la regolamentazione dell’istituzione di una nuova area al periodo contrattuale successivo a quello in corso, il 2002, essendo la data di entrata in vigore della legge quella di luglio 2002. Quindi, il periodo contrattuale successivo sarebbe andato a coincidere con il quadriennio successivo, 2006-2009.
In data 15-3-2006 il Dipartimento della funzione pubblica ha emesso l’atto d’indirizzo per il contratto collettivo nazionale quadro sulla definizione dei comparti di contrattazione collettiva delle amministrazioni dello Stato per il periodo 2006-2009,stabilendo che l’ARAN nell’occasione della stipula del presente contratto quadro dava attuazione a quanto previsto dall’art. 7 comma 3 della legge 145 del 2002 in ordine alla costituzione di un’apposita area per il personale della vice dirigenza
Nell’attuale fase di contrazione delle risorse, il legislatore è intervenuto in materia con una norma di interpretazione autentica finalizzata a produrre risparmi di spesa. Si tratta della legge 4 marzo 2009, n. 15 (recante “Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti”) che all’art. 8 prevede una “Norma interpretativa in materia di vice dirigenza” che recita: “L’articolo 17-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, si interpreta nel senso che la vicedirigenza è disciplinata esclusivamente ad opera e nell’ambito della contrattazione collettiva nazionale del comparto di riferimento, che ha facoltà di introdurre una specifica previsione costitutiva al riguardo. Il personale in possesso dei requisiti previsti dal predetto articolo può essere destinatario della disciplina della vicedirigenza soltanto a seguito dell’avvenuta costituzione di quest’ultima da parte della contrattazione collettiva nazionale del comparto di riferimento. Sono fatti salvi gli effetti dei giudicati formatisi alla data di entrata in vigore della presente legge.”
In ordine all’art. 8 della L.n. 15/2009, norma c.d. interpretativa, sottolineato chesolo in questa ipotesi l’applicabilità avrebbe efficacia retroattiva, si rileva che tale disposto conferma semplicemente il profilo dell’art. 39 della Costituzione, sottolineando la funzione di rappresentanza delle OO.SS. (di ambo le parti) alle quali è demandata la funzione di contrattazione collettiva come compito esclusivo.
Infatti, appare evidente che la norma menzionata possa attribuire alla contrattazione collettiva la regolamentazione materiale della vice dirigenza ex art. 17 bis Dgls 165/01, mantenendo comunque la natura precettiva prefigurata dal legislatore del 2002 e non semplicemente la ratio programmatica.
Il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (di Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni.) non ha modificato l’art. 17 bis del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, che resta ad oggi la disciplina fondamentale.
L’art. 17-bis stabilisce che “ La contrattazione collettiva del comparto Ministeri disciplina l’istituzione di un’apposita separata area della vice dirigenza”.
La previsione in un norma di rango primario di “un’apposita area separata” per la vicedirigenza rappresenta la volontà del legislatore di non ricomprendere questa categoria nel Contratto di comparto, bensì in una contrattazione specifica, nell’impossibilità di definire il rapporto di lavoro del personale direttivo mediante gli strumenti utilizzati dal contratto del personale livellato, in quanto il personale direttivo espleta compiti più vicini a quelli del dirigente piuttosto che a quelli degli impiegati.
In ordine all’attività istituzionale tesa alla predisposizione degli atti di indirizzo all’Agenzia per la rappresentanza delle pubbliche amministrazioni, ai fini dell’istituzione dell’area della vice dirigenza, il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, Renato Brunetta, con risposta scritta, pubblicata lunedì 1 marzo 2010 nell’allegato B della seduta n. 291 all’Interrogazione 4-05740 presentata da Luigi Bobba, ha precisato che “il Dipartimento funzione pubblica, in qualità di comitato di settore, ha adempiuto attraverso l’emanazione di un apposito atto di indirizzo all’Agenzia per le rappresentanze delle pubbliche amministrazioni, del 15 marzo 2006 (atto quadro sulla composizione dei comparti di contrattazione), in cui era contenuta una precisa indicazione per la costituzione dell’area vicedirigenziale nel comparto Ministeri. Analogamente si è disposto attraverso l’atto di indirizzo del 7 maggio 2007, relativa al Contratto collettivo nazionale del lavoro del comparto Ministeri 2006-2009”.
Poiché secondo la norma interpretativa dell’art. 17 bis la contrattazione collettiva nazionale del comparto di riferimento “ ha facoltà di introdurre una specifica previsione costitutiva al riguardo” e preso atto dal sito ARAN (comunicato del 21 settembre 2010) che è in corso la trattativa relativa al contratto collettivo quadro per la definizione dei comparti di contrattazione e aree dirigeziali triennio 2010 – 2012, appare urgente sollecitare l’Amministrazioni e le OOSS perché avviino la trattativa per l’istituzione dell’apposita area.
In proposito, vanno verificate le resistenze delle parti sociali e considerate le possibili ripercussioni per l’Amministrazione e per le rappresentanze sindacali.
CONCLUSIONI
Alla luce di quanto sopra esposto si invita perciò l’Amministrazione ad attivare la procedura per l’avvio del confronto con le OO.SS., come da normativa vigente.
SENTENZE FAVOREVOLI
Sentenza Tribunale Sentenza Tribunale di Roma n.4399/08;
Sentenza Tribunale di Roma n. 12847/2009;
Sentenza Tribunale dell’Aquila 229/10
Sentenza Tribunale di Napoli n. 1276/10 del 19.1.2010
UNA LINEA INTERPRETATIVA SEGUITA DAL TRIBUNALE DI ROMA, CHE DISAPPLICA LA LEGGE 15/2009 E RICONOSCE LA TITOLARITA’ DELLA VICEDIRIGENZA COME DIRITTO SOGGETTIVO, RIMETTE TUTTO IN DISCUSSIONE.
INOLTRE LA SENTENZA n. 229/2010 del Tribunale di L’Aquila, del 7 luglio 2010, ha accolto il ricorso di alcuni dipendenti del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti e per l’effetto ha dichiarato il diritto dei ricorrenti a essere inquadrati nell’area della vicedirigenza di cui all’art. 17 bis del D.Lgs. n. 165/01 “con tutte le conseguenze giuridiche ed economiche”. La sentenza 229/2010 segue le n. 97/2010, 98/2010, 99/2010 e 167/2010 dello stesso Tribunale di L’Aquila che pure hanno ritenuto che la pubblica amministrazione si è mostrata inadempiente.
SENTENZA n. 229/2010 DEL TRIBUNALE DI L’AQUILA DEL 7 LUGLIO 2010 …
SENT. 229/10
r.g. 566/08
CRON. 1455/10
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE DI L’AQUILA
Il Giudice del Lavoro presso il Tribunale di L’Aquila dr. Italo Radoccia, visto l’art. 281 sexies, nella causa civile di prima istanza iscritta al numero in epigrafe del Ruolo Generale Affari Contenziosi
TRA
……., – ricorrenti
elettivamente domiciliati in L’Aquila alla via … presso lo studio dell’Avv. …. e rappresentato e difeso dall’avv….. giusta delega in atti;
E
Ministero per le Infrastrutture e i Trasporti – contumace
Oggetto: inquadramento superiore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA E CONTESTUALE MOTIVAZIONE
Il ricorso è fondato e merita accoglimento per le ragioni di seguito esposte.
I ricorrenti hanno agito in giudizio chiedendo il diritto alla qualifica ex art. 17 bis del D.Lgs. 165/01, introdotto dall’art. 7 comma 3 della legge 145/02 che prevede la figura della Vicedirigenza.
In base alla citata norma, infatti, la contrattazione collettiva del Comparto Ministeri disciplina l’istituzione di un’apposita area della vicedirigenza nella quale è ricompreso il personale laureato appartenente alle posizioni C2 e C3 che abbia maturato complessivamente cinque anni di anzianità in dette posizioni o nelle corrispondenti qualifiche VIII e IX.
L’art. 10 comma 3 della legge 145 del 2002 stabilisce che: “la disciplina relativa alle disposizioni di cui al comma 3 dell’art. 17, sopra citato, che si applicano a decorrere dal periodo contrattuale successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore della presente legge, resta affidata alla contrattazione collettiva, sulla base di atti d’indirizzo del Ministro per la funzione pubblica all’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (Aran) anche per la parte relativa all’importo massimo delle risorse finanziarie da destinarvi.
Pertanto l’articolo 10 differiva la regolamentazione dell’istituzione di una nuova area al periodo contrattuale successivo a quello in corso, quale il 2002, essendo la data di entrata in vigore della legge quella di luglio 2002. Quindi il periodo contrattuale successivo sarebbe andato a coincidere con il quadriennio successivo, 2006-2009.
In ottemperanza a quanto disposto da tale ultimo articolo il Dipartimento della funzione pubblica ha emesso l’atto di indirizzo per il contratto collettivo nazionale quadro sulla definizione dei comparti di contrattazione collettiva delle amministrazioni dello Stato per il periodo 2006-2009, stabilendo che l’ARAN nell’occasione della stipula del presente contratto quadro dava attuazione a quanto previsto dall’art. 7 comma 3 della legge 145 del 2002 in ordine alla costituzione di un’apposita area per il personale della vicedirigenza e che circa la decorrenza dell’inquadramento va considerato quanto disposto dall’art. 10 della legge 145 del 2002 che stabilisce che le disposizioni in oggetto si applicano a decorrere dal periodo contrattuale successivo a quello in corso che dovrà essere fatto coincidere con la stipula dei contratti collettivi relativi al quadriennio 2006-2009 e primo biennio 2006-2007.
Solo con la legge 266 del 2005 è stata poi disposta la copertura di spesa per l’attuazione dell’art. 17 bis citato.
Sulla base di tali disposizioni appare evidente che all’art. 17 bis non può essergli riconosciuta una portata precettiva proprio perchè il legislatore ha voluto prevedere una fattispecie graduale a formazione progressiva demandata all’autonomia negoziale sulla base dell’atto di indirizzo posto in essere dal Ministero.
Il diritto della parte ricorrante nasce solo nel momento in cui si perfeziona l’iter con l’emanazione del sopra indicato atto di indirizzo, intervenuto nel marzo 2006, senza il quale la contrattazione collettiva non avrebbe potuto intervenire a disciplinare la materia a essa demandata.
Si può dunque ritenere che solo a seguito dell’emanazione del predetto atto si possa parlare di diritto dei ricorrenti ad ottenere l’inquadramento nella qualifica della vicedirigenza essendo a quella data intervenuta la copertura finanziaria e non avendo, invece, la contrattazione disciplinato l’area nella tornata contrattuale 2006-2009.
Pertanto, proprio dalla mancata regolamentazione dell’area della vicedirigenza con il CCNL 2006-2009 la P.A. si è mostrata inadempiente a quanto demandato e dal termine imniziale di validità del CCNL invocato nasce la responsabilità in capo all’amministrazione relativa al mancato riconoscimento ai ricorrenti del diritto all’inquadramento, pertanto non può non affermarsi la nullità del contratto collettivo nella parte in cui non prevede alcunchè.
I ricorrenti hanno maturato il diritto all’acquisizione nel quadriennio 2006-2009 allorchè siano trascorsi 5 anni dall’ingresso nella qualifica C2 ovvero C3 e in tale caso dal giorno 19/7/2007, come risulta documentalmente provato.
In ragione della novità giuridica della materia e del prevedibile contrasto giurisprudenziale, dichiara integralmente compensate tra le parti le spese di lite.
P.Q.M.
Definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso e per l’effetto dichiara il diritto dei ricorrenti a essere inquadrati nell’area della vicedirigenza di cui all’art. 17 bis del D.Lgs. n. 165/01 con tutte le conseguenze giuridiche ed economiche; dichiara interamente compensate tra le parti le spese di lite.
Così deciso a L’Aquila, nell’udienza del 7/7/2010.
Il Giudice Dott. Italo Radoccia
danilo de girolamo 